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Führung, Steuerung und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen |
Die Schriftenreihe «Public Management» wird herausgegeben von Prof. Dr. Kuno Schedler, Universität St. Gallen
Führung, Steuerung und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen
Public Corporate Governance für die Praxis
3., erweiterte Auflage
Haupt Verlag
Im Werk werden die folgenden Icons verwendet:
Praxistipps
Checklisten
3. Auflage: 2016
2. Auflage: 2013
1. Auflage: 2011
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Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.dnb.de abrufbar.
ebook-ISBN 978-3-258-47959-0
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Vorwort zur 3. Auflage
Die zahlreichen Praxisprojekte, Referate vor verschiedenen Gremien, Anfragen von Politikern mit dem Wunsch zur Stellungnahme zu verschiedenen Themen zeigen, dass die Führung, Steuerung und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen weiter an Bedeutung gewonnen hat.
In der 3. Auflage wurden neben einigen Aktualisierungen insbesondere folgende Erweiterungen vorgenommen: Einbezug der neuen OECD-Prinzipien zur Corporate Governance von öffentlichen Unternehmen (2015), Ergänzung des Kapitels «Aufsicht und Controlling» mit konkreten Checklisten und Erfahrungen aus der Praxis, Mandatsbestätigung sowie Weiterentwicklung des Abschnitts «Eignerstrategie» auf der Grundlage von zahlreichen Praxisprojekten. Im Weiteren wurde der Umgang mit Interessenkonflikten (Unvereinbarkeit bzw. Ausstand) dargelegt und neue Kapitel zu den Themen öffentliches Beschaffungswesen, Compliance und Business Judgment Rule eingearbeitet.
Wir hoffen, dass auch die 3. Auflage unseres Buches zur Aus- und Weiterbildung von am Thema interessierten Personen beiträgt. Wir werden die Praxis weiterhin tatkräftig unterstützen und stehen auch in Zukunft für Fragen und die Umsetzung zur Verfügung.
16. April 2016
Prof. Dr. Kuno Schedler
Prof. Dr. Roland Müller
Dr. Roger W. Sonderegger
Vorwort zur 2. Auflage
Mit Freude dürfen wir feststellen, dass unser Buch nicht nur von der Wissenschaft, sondern insbesondere auch von der Praxis gut aufgenommen worden ist und eine Lücke geschlossen hat.
Wir haben jedoch auch zur Kenntnis genommen, dass die Materie nicht leicht verständlich ist und viele Fragen aufwirft. Deshalb haben wir uns entschlossen, die vorliegende neue Auflage zu ergänzen, zu erweitern und mit konkreten Mustern zu versehen. Gleichzeitig haben wir auch den Titel prägnanter gefasst. Bei Ausbildungen während Projekten und in Seminaren erhielten wir viele hilfreiche Hinweise für Verbesserungen und Erweiterungen unseres Buches. Soweit möglich und zweckmässig haben wir auch diese eingearbeitet.
In der 2. Auflage wurden insbesondere folgende Erweiterungen vorgenommen: Public Corporate Governance in der Übersicht, Aufsicht und Controlling, Informationsfluss, Gruppen- und Konzernführung und Einsitznahme der Exekutive in der Strategischen Führungsebene. Auf vielfältigen Wunsch haben wir zudem konkrete Beispiele zu Eignerstrategie, SFE-Entschädigungsreglement und einen Raster zur Prüfung der Übernahme eines VR-Mandetes eingefügt (Abschnitt 11). Zudem wurde das Buch mit einem Sachregister ausgestattet, um es für die Praxisanwendung noch hilfreicher zu gestalten.
Wir hoffen, dass auch die 2. Auflage unseres Buches zur Aus- und Weiterbildung von Mitgliedern der Strategischen Führungsebene öffentlicher Unternehmen beiträgt und die Vorbereitung und Gestaltung öffentlicher Unternehmen unterstützt. Wir werden weiterhin die Praxis tatkräftig unterstützen und stehen auch in Zukunft für die praktische Umsetzung zur Verfügung.
20. Dezember 2012
Prof. Dr. Kuno Schedler
Prof. Dr. Roland Müller
Dr. Roger W. Sonderegger
Vorwort zur 1. Auflage
Seit die öffentliche Hand Aufgaben ausgelagert, beschäftigen sich Bund, Kantone und Gemeinden mit der Frage der Steuerung und Kontrolle der Unternehmen, welche diese erbringen. Die Corporate Governance von öffentlichen Unternehmen wird in diesem Werk umfassend mit dem mittlerweile eingeführten Begriff «Public Corporate Governance» behandelt. In der Praxis stellen sich diesbezüglich insbesondere Fragen, welche Aufgaben ausgelagert werden können, welche Rechtsform für diese Unternehmen gewählt werden soll und worauf bei der Steuerung und der Kontrolle zu achten ist. Relevanz erhalten die Fragen vor dem Hintergrund der Anzahl Beteiligungen. Avenir Suisse hat in der Studie von 2009 eruiert, dass die Kantone rund 1‘000 Beteiligungen an 600 Unternehmen halten (Meister 2009). Entscheidend sind dabei Vorgaben in einer klaren Eignerstrategie. Sollen Exekutivmitglieder auch in der Strategischen Führungsebene Einsitz nehmen? Worauf ist bei der Besetzung dieses Strategischen Führungsgremiums zu achten und welche Instrumente sind beim Controlling anzuwenden? Bis heute fehlen konkrete Lösungsvorgaben und Checklisten, welche die Umsetzung in der Praxis erlauben.
Im vorliegenden Handbuch werden alle relevanten Fragen behandelt, die sich öffentlichen Körperschaften im Zusammenhang mit der Auslagerung von Aufgaben stellen.
Nach der Einführung ins Gesamtthema wird dargelegt, welche Aufgaben überhaupt aus der öffentlichen Hand herausgelöst und in einem separaten Unternehmen organisiert werden können. In der Folge wird erörtert, welche Rechtsformen zur Verfügung stehen und welche Vor- und Nachteile zu berücksichtigen sind. Die Klärung der Eignerrolle wird sorgfältig erläutert und aufgezeigt, wie dieser Prozess zu gestalten ist. Die Erbringung von Leistungen wird im Abschnitt zur Gewährleistung behandelt. Im Folgenden werden die Rolle und die Anforderungen der Strategischen Führungsebene behandelt. Sie ist für die strategische Entwicklung des Unternehmens verantwortlich und organisiert den operativen Betrieb.
Vom Konzept her ist jeder Abschnitt eigenständig und ermöglicht es, ein konkretes Thema nach einer kurzen theoretischen Einführung, mit klaren Hinweisen auf zu beachtende Aspekte und allfällige Stolpersteine bis hin zu Checklisten einzeln zu bearbeiten. Auf Grund der bisher durch die Autoren in der Praxis bearbeiteten Fälle werden mögliche Ergebnisse mittels Beispiele unterlegt.
Es ist unser Wunsch, dass das Buch sowohl den Mitgliedern der Strategischen Führungsebene als auch den Aufsichtsbehörden von öffentlichen Unternehmen eine echte Hilfe sein möge bei der Führung, Steuerung, Aufsicht und Kontrolle von öffentlichen Unternehmen.
3. Januar 2011
Prof. Dr. Kuno Schedler
Prof. Dr. Roland Müller
Dr. Roger W. Sonderegger
Inhaltsübersicht
Vorwort zur 3. Auflage
Vorwort zur 2. Auflage
Vorwort zur 1. Auflage
1 Einleitung
2 Grundlagen
3 Public Corporate Governance in der Übersicht
4 Auslagerung von Aufgaben
5 Rechtsformen für die Auslagerung und Unternehmensgründung
6 Eignerrolle der öffentlichen Hand
7 Gewährleistung durch Leistungsvereinbarung und Finanzierung
8 Aufsicht und Controlling
9 Strategische Führungsebene: Funktion und Aufgaben
10 Strategische Führungsebene: Arbeit und Instrumente
11 Muster und Beispiele
Anhang
Abbildungsverzeichnis
Tabellenverzeichnis
Quellenverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
Die Autoren
Inhaltsverzeichnis
Vorwort zur 3. Auflage
Vorwort zur 2. Auflage
Vorwort zur 1. Auflage
1 Einleitung
1.1 Problemstellung
1.2 Zielsetzungen
1.3 Methodisches Vorgehen
1.4 Begriffsbestimmungen
1.4.1 Aufsicht
1.4.2 Ausgliederung
1.4.3 Auslagerung
1.4.4 Autonomie
1.4.5 Beteiligungscontrolling
1.4.6 Board of Directors
1.4.7 Controlling
1.4.8 Corporate Governance
1.4.9 Eigner
1.4.10 Eignerstrategie
1.4.11 Eignerziele
1.4.12 Entpolitisierung
1.4.13 Gewährleistung
1.4.14 Hoheitliche Aufgaben
1.4.15 Konzessionsvertrag
1.4.16 Leistungsauftrag und Leistungsvereinbarung
1.4.17 Öffentliches Unternehmen
1.4.18 Operative Führungsebene
1.4.19 Public Corporate Governance
1.4.20 Public Governance
1.4.21 Staatliches Unternehmen
1.4.22 Strategische Führungsebene
1.4.23 Trägerstrategie
1.4.24 Unternehmensstrategie
1.5 Abgrenzung
1.5.1 Thematische Abgrenzungen
1.5.2 Führung einer Körperschaft
1.5.3 Start-up-Phase
1.5.4 Führung in der Krise
1.5.5 Konkret ausformulierte Muster
1.6 Zur Bedeutung von informellen Strukturen
1.7 Die Bedeutung des Politischen in der Public Corporate Governance
1.8 Einfache Grundstruktur
2 Grundlagen
2.1 Einführung
2.2 Die Funktion des Staates
2.3 Gewährleistung, Leistung und Eigentum
2.4 Corporate Goverance für öffentliche Unternehmen -Public Corporate Governance
2.5 Bedeutung und Nutzen der Public Corporate Governance
2.6 Perspektiven der Public Corporate Governance
3 Public Corporate Governance in der Übersicht
3.1 Einführung
3.2 PCG für Unternehmen mit einer Mehrheitsbeteiligung
3.3 PCG für Unternehmen mit einer Minderheitsbeteiligung
3.3.1 Übersicht
3.3.2 Rechtliche Grundlage
3.3.3 Aktionärbindungsvertrag
3.3.4 Ziele der öffentlichen Hand
3.3.5 Weitere Elemente bezüglich Governance von Minderheitsbeteiligungen
4 Auslagerung von Aufgaben
4.1 Einführung und Problemstellung
4.2 Schnelltest zur Prüfung der Auslagerung von Aufgaben
4.3 Praxisbeispiele
4.3.1 Praxisbeispiel 1: Stadtwerk
4.3.2 Praxisbeispiel 2: Grundbuchverwaltung
4.4 Phasen der Auslagerung von Organisationen
4.4.1 Ablauf
4.4.2 Praxisbeispiel: Industrielle Werke Basel
4.5 Folgeerscheinungen einer Auslagerung
4.5.1 Einführung
4.5.2 Umgang mit den Mitarbeitenden
4.5.3 Zur Kommunikation im Prozess
4.5.4 Fazit
4.6 Empfehlungen zu Auslagerungen
4.7 Checkliste
5 Rechtsformen für die Auslagerung und Unternehmensgründung
5.1 Einführung
5.2 Rechtsformen des öffentlichen und privaten Rechts möglich
5.3 Besonderheiten von Rechtsformen des privaten Rechts
5.3.1 Privatrechtliche Aktiengesellschaft
5.3.2 Gesellschaften mit beschränkter Haftung
5.3.3 Genossenschaften
5.3.4 Vereine
5.4 Besonderheiten von Rechtsformen des öffentlichen Rechts
5.4.1 Öffentlich-rechtliche Körperschaften
5.4.2 Öffentlich-rechtliche Anstalten
5.4.3 Spezialgesetzliche Aktiengesellschaften
5.4.4 Öffentlich-rechtliche Stiftungen
5.5 Konkursmöglichkeit
5.5.1 Konkurs von Kantonen, Bezirken und Gemeinden
5.5.2 Konkurs von öffentlich-rechtlichen Anstalten des kantonalen Rechts
5.5.3 Zusammenfassung der Erkenntnisse
5.5.4 Bedeutungslosigkeit des Konkurses im öffentlichen Bereich
5.6 Wahl der geeigneten Rechtsform
5.6.1 Empfehlungen des Bundesrates
5.6.2 Wahl einer privatrechtlichen Rechtsform
5.6.3 Wahl einer öffentlich-rechtlichen Rechtsform
5.6.4 Wahl einer spezialgesetzlichen Aktiengesellschaft
5.7 Kriterien für die Wahl der geeigneten Rechtsform
5.8 Praxisbeispiel: Bodensee-Arena AG, Kreuzlingen
5.9 Minderheitsbeteiligung der öffentlichen Hand
5.9.1 Einführung
5.9.2 Grundlagen zu einem Aktionärbindungsvertrag
5.10 Grundsätzliche Überlegungen zur Unternehmensgründung
5.10.1 Normierung
5.10.2 Gesetz
5.10.3 Statuten
5.10.4 Organisationsreglement
5.10.5 Patronatserklärungen und Bürgschaften
5.10.6 Empfehlungen zu Bürgschaften
5.11 Checklisten
6 Eignerrolle der öffentlichen Hand
6.1 Einführung
6.2 Rechte und Pflichten des Eigners
6.3 Eignerstrategie
6.3.1 Eignerziele
6.3.2 Erarbeitung der Eignerstrategie
6.3.3 Inhalte einer Eignerstrategie
6.3.4 Abschluss
6.3.5 Praxisbeispiel: Eignerstrategie einer Universität (Auszug)
6.3.6 Empfehlungen zur Erarbeitung von Eignerstrategien
6.4 Einsitznahme der Exekutive in der Strategischen Führungsebene
6.4.1 Vor- und Nachteile
6.4.2 Alternativen zum Einsitz in die Strategische Führungsebene
6.4.3 Entscheidungsfindung
6.4.4 Beispiele zur Konkretisierung der Thematik
6.4.5 Sonderfragen
6.4.6 Empfehlungen zum Einsitz der Exekutive in der SFE
6.5 Einsitznahme der Legislative in der Strategischen Führungsebene
6.5.1 Vor- und Nachteile
6.5.2 Entscheidungsfindung
6.6 Eignerrolle in der Stiftung
6.6.1 Trägerstrategie
6.6.2 Wahl des Stiftungsrates
6.6.3 Aufgaben des Stiftungsrates
6.7 Grundlagen zur Rechnungslegung
6.8 Steuerungsaufgaben und -möglichkeiten des Parlamentes
6.8.1 Steuerungsschienen
6.8.2 Genehmigung der Eignerstrategie durch die Legislative
6.9 Checkliste
7 Gewährleistung durch Leistungsvereinbarung und Finanzierung
7.1 Einführung
7.2 Struktur der Leistungsvereinbarung
7.2.1 Leistungen: Grundsätzliche Varianten
7.2.2 Die Inhalte einer Leistungsvereinbarung
7.2.3 Der Weg zur Leistungsvereinbarung
7.2.4 Vorbereitung und grundsätzliche Überlegungen
7.2.5 Meeting Strategische Führungsebene und Vertreter der öffentlichen Hand
7.2.6 Klärung der Finanzierung
7.2.7 Klärung einer allfälligen Ausschreibung
7.2.8 Ausarbeitung Entwurf der Leistungsvereinbarung
7.2.9 Genehmigung der Leistungsvereinbarung
7.3 Finanzierungsmodelle
7.3.1 Kostendeckungsmodelle
7.3.2 Globalbudget
7.3.3 Reine Leistungsfinanzierung: Fallpauschale
7.3.4 Taxametermodell
7.3.5 Defizitdeckung als Sonderfall
7.3.6 Zusammenfassung und Ausblick
7.4 Checkliste
8 Aufsicht und Controlling
8.1 Einführung und Begriffsklärung
8.2 Unterschiedliche Lösungen in der Praxis
8.3 Themen der Oberaufsicht
8.3.1 Einführung
8.3.2 Themen der parlamentarischen Oberaufsicht
8.4 Themen der Aufsicht
8.5 Instrumente für die Exekutive
8.5.1 Übersicht über alle Beteiligungen: Beteiligungsspiegel
8.5.2 Datenblatt je Beteiligung
8.5.3 Raster für das Reporting je Unternehmung und Grundlage für ein Führungscockpit
8.5.4 Themen der Aufsicht durch die Exekutive
8.5.5 Controlling-Gespräche
8.6 Informationsfluss
8.6.1 Problematik
8.6.2 Die öffentliche Hand als Aktionär
8.6.3 Delegation des Staates in die SFE
8.6.4 Grenzen des Management-Informations-Systems
8.6.5 Vorrecht des Staates
8.7 Gruppen- und Konzernführung
8.7.1 Problemstellung
8.7.2 Haftung aus erwecktem Konzernvertrauen
8.7.3 Haftung als faktisches Organ
8.7.4 Lösungsansätze zur Führung einer Unternehmensgruppe
8.8 Checklisten
9 Strategische Führungsebene: Funktion und Aufgaben
9.1 Einführung
9.2 Struktur der Strategischen Führungsebene
9.2.1 Grösse der SFE
9.2.2 Zusammensetzung
9.2.3 Anforderungsprofil als Grundlage der Suche
9.2.4 Die Benennung der für die Suche verantwortlichen Personen / Nomination Committee
9.2.5 Wahl der Strategischen Führungsebene
9.2.6 Bildung von Ausschüssen
9.2.7 Verhältnis zwischen Präsident SFE und Leiter OFE
9.2.8 Unvereinbarkeiten und Ausstand
9.2.9 Empfehlungen zur Besetzung der SFE
9.3 Aufgaben der Mitglieder der Strategischen Führungsebene
9.3.1 Zwingende Aufgaben der SFE-Mitglieder
9.3.2 Weitere Aufgaben der SFE-Mitglieder
9.3.3 Oberleitung des Unternehmens
9.3.4 Organisation des Unternehmens
9.3.5 Finanzielle Führung
9.3.6 Ernennung, Überwachung und Absetzung der Operativen Führungsebene
9.3.7 Geschäftsbericht
9.3.8 Gesellschafterversammlung
9.3.9 Anrufung des Richters
9.3.10 Empfehlungen zu Offizialdelikten in der SFE
9.4 Verantwortlichkeit der Mitglieder der Strategischen Führungsebene
9.4.1 Ausstandspflicht
9.4.2 Verantwortlichkeit als Organe
9.4.3 Zivilrechtliche Verantwortlichkeit
9.4.4 Strafrechtliche Verantwortlichkeit
9.4.5 Besondere Haftungssituation bei öffentlichen Unternehmen
9.4.6 Administrative Verantwortlichkeit
9.4.7 Versicherungen für Organe von öffentlichrechtlichen Unternehmen
9.5 Grundlagen für die Honorierung der Mitglieder der Strategischen Führungsebene
9.5.1 Einführung und Problematik
9.5.2 3-Stufen-Modell
9.5.3 Beurteilung der aktuellen Situation in öffentlichen Unternehmen
9.5.4 Entschädigung für Vertreter von Amtes wegen
9.5.5 Entschädigungsreglement
10 Strategische Führungsebene: Arbeit und Instrumente
10.1 Einleitung
10.2 Instrumente für die Aufsicht in der SFE
10.2.1 Grundlagen
10.2.2 Sechs Schlüsselgrössen für gesunde öffentliche Unternehmen
10.2.3 Balanced Scorecard in öffentlichen Unternehmen
10.3 Unternehmensstrategie in öffentlichen Unternehmen
10.4 Risk Management
10.4.1 Einführung
10.4.2 Gesetzliche Grundlagen des Risk Managements
10.4.3 Begriffe und Entwicklung des Risk Managements
10.4.4 Notwendigkeit und Bedeutung des Risk Managements
10.4.5 Organisation und Umsetzung des Risk Managements
10.4.6 Angaben über die Durchführung einer Risikobeurteilung
10.5 Grundsätze des öffentlichen Beschaffungswesens
10.5.1 Begriffsklärung und Bedeutung
10.5.2 Rechtliche Grundlagen des Submissionsrechts
10.5.3 Anwendungsbereich / Geltungsbereich des Submissionsrechts
10.5.4 Ablauf Vergabeverfahren
10.5.5 Rechtsschutz
10.5.6 Zusammenfassung und Empfehlung
10.6 Compliance als strategische Führungsaufgabe
10.6.1 Einführung
10.6.2 Guidelines zum Compliance Management System
10.7 Rechtsvertretung in der SFE
10.7.1 Thematik
10.7.2 Beizug von Rechtsvertretern
10.7.3 Teilnahme von Rechtsvertretern an Sitzungen der SFE
10.7.4 Ergebnis
10.8 Protokollführung in der SFE
10.8.1 Urkundeneigenschaft des Protokolls
10.8.2 Formelle Gestaltung des Protokolls
10.8.3 Sprache und Inhalt des Protokolls
10.8.4 Geheimhaltung und Einsichtsrecht
10.8.5 Verteilung und Aufbewahrung
10.8.6 Anforderungen an den Protokollführer
10.8.7 Materielle Anforderungen an Protokolle
10.9 Mandatsbestätigung
10.10 Unternehmenskommunikation
10.10.1 Kommunikationsbeauftragter
10.10.2 Spielregeln für die reguläre Kommunikation
10.10.3 Kommunikation in der Krise
10.10.4 Empfehlungen zur Unternehmenskommunikation
10.10.5 Spielregeln in der SFE
10.10.6 Stichentscheid des Präsidenten der SFE
10.11 Verhältnis zur Operativen Führung
10.11.1 Klare Unabhängigkeiten
10.11.2 Führungsprozess
10.12 Herausforderungen für Mitglieder der Strategischen Führungsebene in öffentlichen Unternehmen
10.13 Checklisten
11 Muster und Beispiele
11.1 Eignerstrategie der Kantonalen Kommunikations AG
11.2 Entschädigungsreglement (SFE)
11.3 Muster einer ausführlichen Ausstandsklausel
11.4 Mandatsbestätigung
11.5 Checkliste zur Vorprüfung der Übernahme eines SFE-Mandats in einem öffentlichen Unternehmen
11.6 PCG-Richtlinien der Stadt Gossau
Anhang
Abbildungsverzeichnis
Tabellenverzeichnis
Literatur- und Quellenverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
Die Autoren